在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中，由于地方規(guī)劃調(diào)整等政策原因?qū)е潞贤瑹o法繼續(xù)履行的情形，政府方是否構(gòu)成違約呢？若構(gòu)成違約，又應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)違約責(zé)任？根據(jù)《民法典》第五百六十六條規(guī)定，合同因違約解除的，解除權(quán)人可以請求違約方承擔(dān)違約責(zé)任。本文靜安老北站律師將通過梳理一則最高法院判例，釋明此類問題。

　　案情簡介

　　二、2003年—2007年，西部投資集團(tuán)交納土地出讓金共計880.85325萬元。此外，經(jīng)新區(qū)管委會同意，銅川市市委辦公樓建設(shè)工程款折抵土地出讓金1345.609萬元。
 

　　三、2010年1月14日，銅川市政府決定解除原《出讓合同》，編制方案補(bǔ)償西部投資集團(tuán)，并按現(xiàn)行供地政策對土地進(jìn)行公開招拍掛出讓。后，案涉土地由碧桂園拍得，并簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》。
 

　　四、陜西高院認(rèn)為新區(qū)管委會不再履行協(xié)議構(gòu)成違約，一審判決《出讓合同》有效，尚未履行部分予以解除；自然資源局、新區(qū)管委會返還西部投資集團(tuán)土地出讓金并賠償資金占用損失。自然資源局、新區(qū)管委會不服提起上訴。


　　五、2003年，銅川市政府與西部投資集團(tuán)就建設(shè)世紀(jì)花園項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)用地事宜簽訂《協(xié)議書》。銅川市新區(qū)土地局與西部投資集團(tuán)簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，其中對土地面積、土地出讓金數(shù)額、支付時間及支付方式進(jìn)行了約定。
 

　　六、最高院二審認(rèn)為《出讓合同》應(yīng)予解除，一審確定返還土地出讓金金額無誤，判決駁回上訴，維持原判。

 

       案件詳情：

　　1.街道辦不可作為國有土地使用權(quán)出讓主體。　　

　　案例一：最高人民法院在德州振業(yè)建筑建材有限公司、高樹嶺與德州市德城區(qū)新華街道辦事處建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛再審民事裁定書【（2017）最高法民申770號】中認(rèn)為，“一、新華街道辦作為國有土地使用權(quán)出讓主體訂立案涉《征用土地協(xié)議書》，違反了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十五條關(guān)于“土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面出讓合同。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂”的規(guī)定和《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條的規(guī)定，原審法院據(jù)此認(rèn)定案涉《征用土地協(xié)議書》無效并不違反《合同法》第五十二條關(guān)于違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同應(yīng)認(rèn)定無效的規(guī)定，新華街道辦關(guān)于原審法院適用法律錯誤的第三項(xiàng)再審申請理由不能成立，本院不予支持。

　　二、根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，華行公司與新華街道辦訂立的案涉《征用土地協(xié)議書》中有關(guān)205.16畝土地的內(nèi)容實(shí)質(zhì)系就建設(shè)用地使用權(quán)出讓有關(guān)問題進(jìn)行約定。華行公司依據(jù)該協(xié)議書支付了相應(yīng)款項(xiàng)，其依法享有對新華街道辦的債權(quán)。華行公司與振業(yè)公司、高樹嶺訂立《債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》后，通過郵局特快專遞送達(dá)通知，通知了新華街道辦有關(guān)上述債權(quán)的轉(zhuǎn)讓情況，該債權(quán)轉(zhuǎn)讓對新華街道辦發(fā)生法律效力。故新華街道辦的第一項(xiàng)再審申請理由不能成立，本院不予支持。

　　三、新華街道辦以“行政事業(yè)性收費(fèi)同意收款收據(jù)”的形式向華行公司開具了金額為815950元的收據(jù)，該收據(jù)明確載明交款單位為華行公司。新華街道辦關(guān)于其中部分款項(xiàng)實(shí)際為宏銀生物公司、宏銀被服公司繳納的主張，依據(jù)不足，不能成立。耕地開墾費(fèi)系在土地征收過程中依法應(yīng)向農(nóng)民集體予以補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用，華行公司代新華街道辦支付的耕地開墾費(fèi)425484元，新華街道辦應(yīng)予返還。振業(yè)公司、高樹嶺持有1694290元案涉耕地占用稅及契稅的完稅憑證原件，該費(fèi)用系由華行公司在履行案涉《征用土地協(xié)議書》過程中實(shí)際支付，原審法院據(jù)此判決新華街道辦賠償該稅款本金并無不妥。故原審法院對新華街道辦應(yīng)當(dāng)返還及賠償?shù)挠嘘P(guān)款項(xiàng)具體數(shù)額的認(rèn)定依據(jù)充分，新華街道辦第二項(xiàng)再審申請理由不能成立，本院不予支持。

　　四、案涉《征用土地協(xié)議書》系華行公司與新華街道辦簽訂，并不涉及宏銀生物公司和宏銀被服公司實(shí)際權(quán)益，華行公司與宏銀生物公司、宏銀被服公司是否存在合作關(guān)系及其他法律關(guān)系，不影響本案處理，宏銀生物公司和宏銀被服公司亦并未就本案訴訟主體問題提出異議，故新華街道辦關(guān)于原審法院遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人的第四項(xiàng)再審申請理由不能成立，本院不予支持。

　　五、利息屬于法定孳息，在未超過振業(yè)公司、高樹嶺訴訟請求具體數(shù)額的情況下，原審法院依照《合同法》第五十八條的規(guī)定，判決新華街道辦返還因合同無效應(yīng)予返還的款項(xiàng)及相應(yīng)利息，并不屬于超出訴訟請求的法定再審情形。故新華街道辦的第五項(xiàng)再審申請理由不能成立，本院不予支持。”
 

　　2.國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序進(jìn)行，未招標(biāo)或招拍掛程序不正當(dāng)?shù)某鲎屝袨闊o效。　　

　　案例二：甘肅省高級人民法院在武威市天景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與甘肅榮寶科技股份有限公司等與武威市自然資源局涼州分局二審民事判決書【（2021）甘民終86號】中認(rèn)為，“首先，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第四款的規(guī)定，損害社會公共利益的合同無效。《西部榮寶雙創(chuàng)園暨創(chuàng)業(yè)園廣場項(xiàng)目建設(shè)意向協(xié)議》與三份《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》形式上獨(dú)立，但從對出讓地塊位置、價格等約定的內(nèi)容看，三份《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》實(shí)際是對《西部榮寶雙創(chuàng)園暨創(chuàng)業(yè)園廣場項(xiàng)目建設(shè)意向協(xié)議》約定出讓地塊的實(shí)際履行。《意向協(xié)議》是涼州區(qū)人民政府基于雙創(chuàng)園項(xiàng)目與榮寶公司協(xié)商，合作方式是由榮寶公司投資項(xiàng)目建設(shè)資金，涼州區(qū)人民政府優(yōu)惠配置土地。雙方在土地招拍掛前，通過協(xié)商的方式在《意向協(xié)議》中已經(jīng)議定了案涉地塊的價格。除此之外，雙方還約定將榮寶公司選定的地塊以凈地方式掛牌出讓，約定了地塊位置、掛牌出讓時間。表明《出讓合同》中掛牌出讓的土地是榮寶公司事先選定，出讓金額、出讓時間亦是雙方在掛牌出讓前雙方協(xié)商確認(rèn)的。因此，《出讓合同》非榮寶公司和天景公司主張系嚴(yán)格依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，按照正當(dāng)程序而簽訂。涼州自然資源局作為政府行政職能部門未按規(guī)定程序、要求確定招標(biāo)標(biāo)底，以政府與榮寶公司協(xié)商的地塊價格對外發(fā)布國有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告，天景公司作為榮寶公司的委托人在提前獲知招標(biāo)標(biāo)底和拍賣掛牌的底價的情形下進(jìn)行投標(biāo)競價，簽訂《出讓合同》，有違公開競價的規(guī)定，且損害了國家利益和社會公共利益，合同應(yīng)屬無效。

　　其次，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》雖屬規(guī)章非違法無效的“法”即法律、行政法規(guī)，但《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》第三十一條：“違反規(guī)章一般情況下不影響合同效力，但該規(guī)章的內(nèi)容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。人民法院在認(rèn)定規(guī)章是否涉及公序良俗時，在考察規(guī)范對象基礎(chǔ)上，兼顧監(jiān)管強(qiáng)度、交易安全保護(hù)以及社會影響等方面進(jìn)行慎重考量，并在裁判文書中進(jìn)行充分說理。”《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第十條規(guī)定：“市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策綜合確定標(biāo)底或者底價。標(biāo)底或者底價不得低于國家規(guī)定的最低價標(biāo)準(zhǔn)。確定招標(biāo)標(biāo)底，拍賣和掛牌的起叫價、起始價、底價，投標(biāo)、競買保證金，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體決策。招標(biāo)標(biāo)底和拍賣掛牌的底價，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動結(jié)束之前應(yīng)當(dāng)保密。”

　　如前所述，涼州區(qū)人民政府與榮寶公司在土地招拍掛前，已在《意向協(xié)議》中議定案涉地塊的位置、土地價格等，雖然之后履行了土地招拍掛程序并簽訂《出讓合同》，但案涉地塊的招拍掛程序及雙方簽訂《出讓合同》實(shí)質(zhì)上是對《意向協(xié)議》約定內(nèi)容的履行。一審法院引用規(guī)章內(nèi)容涉及市場秩序、交易安全，《出讓合同》的簽訂沒有按照正當(dāng)?shù)恼信膾斐绦蜻M(jìn)行，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動結(jié)束之前天景公司已經(jīng)提前獲知招標(biāo)標(biāo)底和拍賣掛牌的底價。一審判決確定合同無效并無不當(dāng)。”
 

　　3.國有土地使用權(quán)出讓合同能否繼續(xù)履行，土地是否符合原定規(guī)劃條件，應(yīng)當(dāng)作為重要考量因素。　

　　案例三：最高人民法院在廊坊文鼎古木家具有限公司與錢國林建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛二審民事判決書【（2019）最高法民終1506號】中認(rèn)為，“根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。土地規(guī)劃條件是國有土地使用權(quán)出讓合同的重要內(nèi)容。因此，國有土地使用權(quán)出讓合同能否繼續(xù)履行，是否符合原定規(guī)劃條件，應(yīng)當(dāng)作為重要考量因素。靜安老北站律師本案中，錢國林和文鼎公司一審提交《大廠回族自治縣夏墊鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2017年-2030年）》中的《總體用地布局規(guī)劃圖》，主張案涉土地目前已規(guī)劃為商業(yè)用地及二類居住用地，另有部分為一般農(nóng)田及未利用地。而雙方簽訂《協(xié)議書》所涉土地的用途為工業(yè)用地，在案涉土地規(guī)劃已經(jīng)變更的情況下，《協(xié)議書》的履行存在障礙。關(guān)于案涉土地的出讓方式。根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)，錢國林在一審質(zhì)證中陳述稱，這塊土地現(xiàn)在空著，征收過，還有七八戶沒有征收完成。2005年8月2日大廠縣第十一次縣長辦公會會議紀(jì)要載明涉及北塢一村8戶釘子戶要列出名單，分組攻堅，深入做好群眾工作，確保項(xiàng)目征地工作順利進(jìn)行。該內(nèi)容也印證了案涉土地沒有征收完成的事實(shí)。《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十七條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條也作出了同樣的規(guī)定。因此，不經(jīng)過招標(biāo)、拍賣等公開競價方式而直接依據(jù)協(xié)議轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，已不為現(xiàn)行法律及部門規(guī)章所允許，本案亦不具備強(qiáng)制履行的基礎(chǔ)。綜合來看，無論案涉308畝土地尚屬農(nóng)用地抑或國有土地，《協(xié)議書》關(guān)于甲方承諾在30日內(nèi)發(fā)給乙方首期用地《國有土地使用權(quán)證書》的約定均屬于債務(wù)標(biāo)的不適于強(qiáng)制履行的情形，一審判決并無不當(dāng)。錢國林、文鼎公司關(guān)于繼續(xù)履行案涉《意向書》《協(xié)議書》的上訴請求，依據(jù)不足，本院不予支持。

　　關(guān)于一審有關(guān)違約責(zé)任認(rèn)定是否恰當(dāng)?shù)膯栴}。《中華人民共和國合同法》第一百一十三條第一款規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，給對方造成損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違反合同可能造成的損失。本案中，由于我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展所帶來的土地大幅增值，已超出大廠高開區(qū)管委會、大廠資源局在2005年3月18日訂立合同時所能夠預(yù)見到的情況。違約損失賠償額雖包括合同履行后可以獲得的利益，但亦應(yīng)受不可預(yù)見規(guī)則之限制。一審法院綜合考慮合同履行情況、當(dāng)事人的過錯程度、資本市場資金融通收益率、通貨膨脹等因素，酌定大廠高開區(qū)管委會、大廠資源局按照中國人民銀行同期同類貸款利息兩倍進(jìn)行賠償，符合本案實(shí)際情況，并無明顯不當(dāng)，本院予以維持。”
 

　　裁判要點(diǎn)

　　本案的核心爭議在于《出讓合同》應(yīng)否解除、賠償金額如何確定，圍繞上述爭議焦點(diǎn)，人民法院做出的裁判要點(diǎn)如下：

　　第一，案涉合同均真實(shí)有效，雙方應(yīng)當(dāng)遵守。根據(jù)相關(guān)會議精神，政府決定不再繼續(xù)履行案涉合同，此行為構(gòu)成違約。西部投資集團(tuán)已支付的土地出讓金應(yīng)當(dāng)予以返還，《出讓合同》尚未履行部分應(yīng)予解除。

　　第二，新區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)返還土地出讓金，按《處置方案》向西部投資集團(tuán)退還款項(xiàng)，并賠償資金占用損失。

　　第三，自然資源局為市國土資源局派出機(jī)構(gòu)，是本案適格被告，應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)責(zé)任。

 

　　律師建議：

　　1. 合同未經(jīng)批準(zhǔn)不必然導(dǎo)致無效。《民法典》合同編規(guī)定的以批準(zhǔn)作為生效條件的合同，該批準(zhǔn)屬于合同的特別生效條件，而非導(dǎo)致合同無效的強(qiáng)制性規(guī)定。本案中，合同雙方即采取簽訂協(xié)議在先，報請省級人民政府批準(zhǔn)在后的方式。此外，雙方當(dāng)事人在合同中約定對所涉項(xiàng)目進(jìn)行分期分批開發(fā)建設(shè)，銅川市新區(qū)土地局根據(jù)每期開發(fā)的面積和已付的土地出讓金數(shù)額，逐批次上報省廳用地，同時按照省廳批準(zhǔn)的實(shí)際用地面積分批核發(fā)證書不違反法律規(guī)定。

　　2. 因政策變化導(dǎo)致合同無法履行的，應(yīng)當(dāng)及時與政府溝通。在地方規(guī)劃調(diào)整和有利于公共資源有效利用的前提下，地方政府可能存在違約行為。此時，應(yīng)當(dāng)積極配合、及時反饋，商定彌補(bǔ)損失的途徑。本案中，西部投資集團(tuán)在相關(guān)政策和規(guī)劃改變后，沒有及時與自然資源局和新區(qū)管委會進(jìn)行磋商解決，存在放任損失任意擴(kuò)大的故意。因存在此過錯，一審法院認(rèn)定其主張的損失賠償金額過高，予以調(diào)減。

　　法律法條

　　《 民法典》

　　第五百零二條 依法成立的合同，自成立時生效，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。

　　依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，依照其規(guī)定。未辦理批準(zhǔn)等手續(xù)影響合同生效的，不影響合同中履行報批等義務(wù)條款以及相關(guān)條款的效力。應(yīng)當(dāng)辦理申請批準(zhǔn)等手續(xù)的當(dāng)事人未履行義務(wù)的，對方可以請求其承擔(dān)違反該義務(wù)的責(zé)任。

　　依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同的變更、轉(zhuǎn)讓、解除等情形應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，適用前款規(guī)定。

　　第五百六十六條 合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以請求恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)請求賠償損失。

　　合同因違約解除的，解除權(quán)人可以請求違約方承擔(dān)違約責(zé)任，但是當(dāng)事人另有約定的除外。

　　主合同解除后，擔(dān)保人對債務(wù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，但是擔(dān)保合同另有約定的除外。

　　《中華人民共和國合同法》（已失效）

　　第四十四條 依法成立的合同，自成立時生效。

　　法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。

　　第九十七條 合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)要求賠償損失。
 

　　裁判要旨

　　由于政策改變，導(dǎo)致政府收回已出讓土地的，政府構(gòu)成違約，應(yīng)當(dāng)返還土地出讓金、編制方案退還相應(yīng)款項(xiàng)并賠償損失。靜安老北站律師若違約行為是在地方規(guī)劃調(diào)整和有利于公共資源有效利用的前提下做出的，另一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)積極配合，及時與政府進(jìn)行磋商解決，避免損失擴(kuò)大。

　　法院判決

　　以下為靜安老北站律師在裁定書中“本院認(rèn)為”部分對該問題的論述：
 

　　（一）關(guān)于自然資源局是否為本案適格被告的問題。根據(jù)一審法院查明的事實(shí)，國土局新區(qū)分局成立后，承繼原新區(qū)土地局有關(guān)土地利用和土地使用權(quán)出讓的相關(guān)職能，而國土局新區(qū)分局為自然資源局的派出機(jī)構(gòu)，故一審法院認(rèn)定自然資源局為本案適格被告，應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)責(zé)任并無不當(dāng)。
 

　　（二）關(guān)于一審法院是否存在程序違法的問題。首先，新區(qū)管委會主張一審法院審理超出法律規(guī)定期限，程序違法。本院經(jīng)審查一審案件卷宗材料，一審法院已依法辦理扣除案件審理期限的手續(xù)，本案不存在超期審理的情形，對于新區(qū)管委會提出的該項(xiàng)主張，本院不予支持。其次，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百零二條第一款、第二款的規(guī)定，“當(dāng)事人因故意或者重大過失逾期提供的證據(jù)，人民法院不予采納。但該證據(jù)與案件基本事實(shí)有關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)采納，并依照民事訴訟法第六十五條、第一百一十五條第一款的規(guī)定予以訓(xùn)誡、罰款。當(dāng)事人非因故意或者重大過失逾期提供的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)采納，并對當(dāng)事人予以訓(xùn)誡。”西部投資集團(tuán)在一審?fù)徑Y(jié)束后提交的證據(jù)與案件的基本事實(shí)有關(guān)，一審法院對該證據(jù)予以采信并無不當(dāng)。

　　（三）關(guān)于一審法院判決解除《國有土地使用權(quán)出讓合同》尚未履行部分是否有誤的問題。新區(qū)管委會于2010年3月30日已經(jīng)明確表示拒絕繼續(xù)履行《國有土地使用權(quán)出讓合同》，并通知了西部投資集團(tuán)。在一審審理過程中，西部投資集團(tuán)亦訴請對該《國有土地使用權(quán)出讓合同》予以解除。并且，自然資源局已經(jīng)就案涉《國有土地使用權(quán)出讓合同》項(xiàng)下未交付土地與案外人簽訂了《國有土地使用權(quán)出讓合同》，本案當(dāng)事人已無繼續(xù)履行《國有土地使用權(quán)出讓合同》的可能，一審法院由此判決解除《國有土地使用權(quán)出讓合同》尚未履行部分并無不當(dāng)。另外，西部投資集團(tuán)關(guān)于僅請求解除《國有土地使用權(quán)出讓合同》中已經(jīng)出讓給案外人的部分土地與其在一審審理過程中補(bǔ)充提出的訴訟請求及其提交的《情況說明》載明的內(nèi)容不符，本院不予支持。
 

　　（四）關(guān)于一審法院判決自然資源局、新區(qū)管委會返還西部投資集團(tuán)土地出讓金987.69545萬元是否有誤的問題。對于已經(jīng)交付的出讓金，雙方存在爭議的為1389.71295萬元工程款是否應(yīng)當(dāng)全部折抵為土地出讓金。本案當(dāng)事人在案涉《協(xié)議書》和《國有土地使用權(quán)出讓合同》中均明確作出以工程款折抵土地出讓金的意思表示，而折抵手續(xù)僅為該行為的程序性手續(xù)，折抵手續(xù)辦理與否并不能阻卻折抵行為的實(shí)際發(fā)生。依據(jù)案涉《國有土地使用權(quán)出讓合同》的規(guī)定，“先用乙方為銅川市人民政府西院辦公區(qū)施工建設(shè)的未墊付資款1389.71295萬元折抵一部分出讓金。這部分土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)是4.5萬元/畝。”并且在陜西新型公司出具的《情況說明》證明折抵事實(shí)的情況下，新區(qū)管委會亦沒有提供相應(yīng)證據(jù)證明，在該工程款自2002年結(jié)算以來，其向陜西新型公司履行過該筆工程款的付款義務(wù)。故應(yīng)認(rèn)定該1389.71295萬元工程款已折抵土地出讓金。西部投資集團(tuán)一期項(xiàng)目土地出讓金應(yīng)繳896.4萬元，實(shí)際繳納494.3825萬元，以工程款沖抵土地出讓金1389.71295萬元，故自然資源局、新區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)返還西部投資集團(tuán)土地出讓金987.69545萬元。
 

　　（五）關(guān)于一審法院對于賠償損失的土地范圍及數(shù)額的認(rèn)定是否有誤的問題。首先，《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定的土地價格為4.5萬/畝，西部投資集團(tuán)已折抵土地出讓金的987.69545萬元工程款對應(yīng)的未支付土地計算為219.49畝，新區(qū)管委會、自然資源局應(yīng)當(dāng)對該部分未交付土地承擔(dān)違約責(zé)任，向西部投資集團(tuán)支付相應(yīng)的違約金。其次，因新區(qū)管委會自2010年3月30日出臺《關(guān)于新區(qū)八宗供地遺留問題具體處置方案的批復(fù)》起，已經(jīng)以實(shí)際行為表示拒絕繼續(xù)履行合同，所以以該時間作為利益損失的起算點(diǎn)并無不當(dāng)。第三，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規(guī)定》第二條規(guī)定，“民法典施行前的法律事實(shí)引起的民事糾紛案件，當(dāng)時的法律、司法解釋有規(guī)定，適用當(dāng)時的法律、司法解釋的規(guī)定，但是適用民法典的規(guī)定更有利于保護(hù)民事主體合法權(quán)益，更有利于維護(hù)社會和經(jīng)濟(jì)秩序，更有利于弘揚(yáng)社會主義核心價值觀的除外。”最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第二十九條第一款規(guī)定，“當(dāng)事人主張約定的違約金過高請求予以適當(dāng)減少的，人民法院應(yīng)當(dāng)以實(shí)際損失為基礎(chǔ)，兼顧合同的履行情況、當(dāng)事人的過錯程度以及預(yù)期利益等綜合因素，根據(jù)公平原則和誠實(shí)信用原則予以衡量，并作出裁決。”因自然資源局、新區(qū)管委會的違約行為是在地方規(guī)劃調(diào)整和有利于公共資源有效利用的前提下做出的，且西部投資集團(tuán)在相關(guān)政策和規(guī)劃改變后，沒有及時與自然資源局和新區(qū)管委會進(jìn)行磋商解決，存在放任損失任意擴(kuò)大的故意。鑒于西部投資集團(tuán)主張的324208127元的損失賠償金額過高，一審法院對其予以調(diào)整，比照案涉土地同批次解決的其他七宗地的賠償方式及數(shù)額來計算西部投資集團(tuán)的損失數(shù)額，并酌定按全國銀行間同業(yè)拆借中心公布的貸款市場報價利率(LPR)的二倍計算至實(shí)際給付之日止的資金占用損失，并無明顯不當(dāng)。

　　（六）關(guān)于一審法院認(rèn)定案涉《國有土地使用權(quán)出讓合同》有效是否有誤的問題。首先，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條第二款的規(guī)定，“本解釋實(shí)施前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。”本案中，銅川市人民政府與西部投資集團(tuán)簽訂的《協(xié)議書》及銅川市人民政府于2010年1月14日作出的會議紀(jì)要均可證明銅川市人民政府對案涉《國有土地使用權(quán)出讓合同》是認(rèn)可的，新區(qū)土地局作為新區(qū)管委會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對于銅川市人民政府作出的上述決議應(yīng)予執(zhí)行，因此銅川市人民政府的上述意思表示與新區(qū)土地局事后追認(rèn)的法律效果是一致的，一審法院由此認(rèn)定案涉土地使用權(quán)出讓合同取得了土地管理部門的同意并無不當(dāng)。其次，雖然在簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》時案涉土地系農(nóng)用地，但合同雙方當(dāng)事人約定對案涉項(xiàng)目進(jìn)行分期分批開發(fā)建設(shè)，新區(qū)土地局根據(jù)開發(fā)情況逐批次上報省廳用地，同時按照省廳批準(zhǔn)的實(shí)際用地面積分批核發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”和“國有土地使用權(quán)證”不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。第三，案涉《國有土地使用權(quán)出讓合同》簽訂時沒有完成土地審批和征收手續(xù)，故不具備公開競價的條件，一審法院因此認(rèn)定案涉土地系西部投資集團(tuán)協(xié)議取得是正確的。綜上，一審法院認(rèn)定案涉《國有土地使用權(quán)出讓合同》有效并無不當(dāng)。